MENCARI SISTEM PEMERINTAHAN NEGARA

 

MENCARI SISTEM PEMERINTAHAN NEGARA 

 

Prof. Dr. Sofian Effendi 

 

 

Assamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh, 

Salam sejahtera bagi kita semua 

 

  Terlebih dulu saya ingin mengucapkan terima kasih yang setinggi-tingginya 

kepada Rektor dan Ketua Senat Universitas Pancasila yang telah memberi kehormatan 

kepada saya untuk menyampaikan Orasi pada majelis yang  terhormat ini dalam rangka 

memperingati Dies Natalis Universitas Pancasila yang ke 40 dan Upacara Wisuda 

Semester Genap Tahjun Akademik 2006/2007.  

Perkenankanalah saya mengawali uraian saya dengan menyampaikan ucapan 

Selamat Dies Natalis ke 40 kepada Pimpinan Universitas, Ketua dan anggota Senat, serta 

seluruh civitas akademica Universitas Pancasila. Saya juga menyamapaikan ucapan 

selamat kepada para wisudawan dan widuawati semua yang pagi ini tentunya mamat 

berbahagia karena semua kerjakeras mereka selama ini telah membuahkan hasil yang 

sangat membanggakan diri sendiri serta keluarga mereka. Semoga Universitas Pancasila 

selalu jaya dalam mengembann misinya untuk mengembangkan ilmu pengetahuan dan 

teknologi yang dijiwai oleh nilai-nilai yang terkandung dalam falsafah dasar negara 

Republik Indonesia, dan selalu berada dalam lindungan dan ridlo Allah subhanahu wa 

taala. Amin ya rabbal alamin. 

Orasi ini saya beri judul „Mencari Sistem Pemerintahan Negara“ karena  didorong 

oleh keprihatinan yang mendalam mengikuti perjalanan  kehidupan kenegaraan bangsa 

Indonesia setelah MPR-RI dalam waktu 4 tahun sejak 2001 telah mengadakan perubahan 

mendasar terhadap Undang Undang Dasar 1945. Masalah Sistem Pemerintahan Negara 

tersebut saya pandang perlu disampaikan pada majelis yang mulia ini karena selama ini 

pemahaman praktisi dan teoritisi Indonesia tentang bentuk  dan susunan pemerintahan 

yang melandasi perubahan UUD 1945 terlalu didorong oleh semangat untukk 

menjungkirbalikkan Orde Baru dengan seluruh tatanannya dan sistemnya, tetapi kurang 

didukung oleh pengetahuan konseptual tentang sistem pemerintahan negara.    2

Sebagai warga bangsa kita menyaksikan dan merasakan berbagai perkembangan 

yang menghawatirkan dalam kehidupan kenegaraan setelah UUD hasil 4 kali amandemen 

dilaksanakan.  Kekuasaan legislatif yang „too strong“ ternyata telah berkembang menjadi 

salah satu faktor penyebab  lambannya pelaksanaan berbagai kebijakan dan program 

eksekutif yang pernah dijanjikan selama  masa kampanye Calon Presiden dan Wakil 

Presiden. Posisi politik Presiden SBY yang  amat lemah, karena diusung oleh partai 

minoritas, telah menyebabkan beliau haurs mengadakan akomodasi politik dengan partai 

politik yang berakibat Kabinet Indonesia Bersatu tidak didukung sepenuhnya oleh  

perofesional seperti yang semula diinginkan oleh Presiden. Pembentukan Unit Kerja 

Presiden untuk Pengelolaan Program Reformasi (UKP3R) sempat mendominasi 

pemberitaan di berbagai media di tanah air pada akhir Oktober dan awal November, dan 

sempat menjadi ganjelan dalam hubungan antara Presiden dan Wakil Presiden, seperti 

nampak dari wajah-wajah tegang beliau berdua ketika duduk berdampingan dalam kereta 

golf di halaman Istana Negara.  Political gridlock atau kebuntuan politik seperti yang kita 

alami sekarang ini telah menjadi pertimbangan utama para Bapak Bangsa sehingga pada 

Rapat Badan Penyelidik Untuk Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) tanggal 14 

Juli 1945 ditetapkan Negara Republik Indonesia tidak akan menggunakan Sistem 

Parlementer dan Sistem Presidensial karena masing-masng mengandung kelemahan dan 

kekurangan. Pada Sidang  BPUPKI tanggal 14 Juli 1945 dengan pokok pembahasan 

Undang-Undang Dasar, Dr. Soekiman memprediksikan kalau Sistem Presidensial 

diterapkan dalam konteks politik multi partai, stabiliteit pemerintahan akan tidak tercapai 

apabila Presiden terpilih berasal dari partai minoritas sedangkan DPR dikuasai oleh partai 

mayoritas. Agar kondisi seperti itu tidak terjadi dalam penyelenggaraan Negara Repbulik 

Indonesia, beliau mengusulkan agar Indonesia menerapkan susunan pemerintahan 

„sistem sendiri“.    

Sebagai bangsa, kita nampaknya harus terus mencari sosok Sistem Pemerintahan 

Negara yang mampu menciptakan stabiliteit politik yang diperlukan sebagai landasan 

pembangunan nasional. Padahal tanpa pembangunan yang masih sangat memerlukan 

investasi modal dan teknologi dari luar  negeri Pemerintah tidak mungkin dapat 

menciptkan kesejahteraan untuk seluruh bangsa Indonesia sebagaimana yang dicita-

citakan oleh para Pendiri Negara.        3

Para Wisudawan dan Hadirin yang saya muliakan. 

Sejak UUD 1945 diberlakukan pada 18 Agustus 1945, konstitusi pertama tersebut 

telah ditafsirkan secara berbeda-beda oleh pemerintah yang menjalankannya. Antara 

1945 sampai 1949 dan antara 1959 sampai 1966, UUD 1945 telah dilaksanakan dengan 

beberapa modifikasi dalam  susunan pimpinan pemerintahan negara. Indonesia pernah 

menggunakan  dual-executive sistem, dengan Presiden sebagai Kepala Negara dan 

perdana menteri sebagai Kepala Pemerintahan. UUD yang  sama pernah ditafsirkan 

sebagai  single-executive sistem, sesuai ketetapan Pasal 4 sampai 15 dan Presiden 

menjabat sebagai Kepala Negara serta sekaligus Kepala Pemerintahan. Antara 1966 

sampai 1998, berlaku sistem pemerintahan untuk negara integralistik dengan konsentrasi 

kekuasaan amat besar pada Presiden (too stong presidency). Sejak 2002, dengan 

berlakunya UUD hasil amandemen, berlaku sistem presidensial. Posisi MPR sebagai 

pemegang kedaulatan negara tertinggi dan sebagai perwujudan dari rakyat dihapus, dan 

badan legislatif ditetapkan menjadi badan bi-kameral dengan keuasaan yang  lebih besar 

(stong legislative). Antara 1949 sampai 1959 Indonesia menggunakan sistem 

pemerintahan parlementer yang terbukti tidak mampu menciptakan stabilitas pemerintahn 

yang amat diperlukan untuk pembangunan bangsa, karena dalam waktu 4 tahun terjadi 33 

kali pergantian kabinet (Feith, 1962 dan Feith, 1999).  

Apakah cita-cita para pendiri negara bangsa untuk membentuk pemerintahan 

negara konstitusional yang demokratis serta yag sesuai dengan corak hidup bangsa dapat 

tercapai apabila rel – UUD setiap bangsa dapat diibaratkan sebagai rel yang menuju ke 

tujuan yang dicita-citakan oleh suatu bangsa – yang mengatur perjalanan pemerintahan 

bangsa tersebut setiap kali diubah arahnya dan dibelokkan? Kondisi seperti itulah yang 

sedang kita alami sebagai bangsa pada saat ini setelah MPR melakukan amandemen 

terhadap UUD 1945.  

Hadirin yang saya muliakan. 

  Gerakan reformasi yang diawali di beberapa kampus utama di seluruh Indonesia, 

adalah upaya untuk mengadakan peataan kembali berbagai aspek kehidupan masyarakat 

di bidnag politik, ekonomi, hukum dan social. Menurut Imawan (Yogyakarta, UGM, 

2004) tujuan utama gerakan reformasi 1998 dalam bidang politik adalah meningkatkan   4

demokratisasi kehidupan politik dan perbaikan hubungan politik. Karena itu salah satu 

agenda utama reformasi politik adalah  mengadakan amademen terhadap UUD 1945 

untuk meningkatkan demokratisasi hubungan politik antara penyelenggara negara dengan 

rakyat, dan menciptakan distribusi kekuasaan (distribution of power) yang lebih efektif 

antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif, maupun antara pemrintah pusat dan 

pemrintah daerah untuk  menciptakan mekanisme  check and balances dalam proses 

politik.  

  Sebetulnya Gerakan Reformasi  tersebut merupakan momentum yang amat baik 

bagi MPR sebagai lembaga pemegang  kekuasaan tertinggi untuk mengadakan 

amendemen UUD 1945 untuk menciptakan sistem pemerintahan negara yang lebih dapat 

menjamin kehidupan politik yang lebih demokratis. Sayangnya peluang emas tersebut 

tidak dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya. Bahkan sebaliknya, amandemen UUD telah 

menghasilkan sistem pemerintahan baru, sistem presidensial,  yang menyimpang dari 

bentuk dan susunan negaara kekeluargaan yang merupakan salah satu staats fundamental 

norm sistem pemerintahan Indonesia.  

  Tujuan gerakan reformasi 1998 bukannya tercapai, malahan sebaliknya UUD 

2002 hasil amandemen bahkan  telah menimbulkan kompleksitas baru dalam hubungan 

eksekutif dan legislative, bila presiden yang dipilih langsung dan mendapat dukungan 

popular yang besar tidak mampu menjalankan  pemerintahannya secara efektif karena 

tidak mendapat dukungan penuh  dari koalisi partai-partai mayoritas di DPR.  Political 

gridlocks  semacam itu telah diperkirakan dan karenanya ingin dihindari oleh para 

perancang UUD 1945, hampir 6  dekade yang lalu, sehingga akhirnya tidak memilih 

sistem presidensial sebagai sistem pemerintahan untuk negara Indonesia yang baru 

merdeka. (Setneng RI, 1998 dan Kusuma, FH-UI, 2004).  

Hadirin dan \wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

Negara Kekeluargaan1

 

 

  Pembentukan negara-negara moderen tidak dapat dilepaskan dari berkembangnya 

dua faham atau mazhab pemikiran tentang hubungan negara dengan warga negara. 

                                                 

1

 Uraian lengkap tentang konsep Negara Kekeluargaan dapat dibaca dalam tulisan Dr. Bur Rsuanto, 

“Negara Kekeluargaan: Soepomo vs Hatta” dalam Kompas, 1999.   5

Penindasan para raja – yang seringkali mempersonfikasikan diri sebagai negara, l’etat 

c’est moi  --  selama berabad-abad di Eropah telah mendorong  kelahiran Gerakan 

Renaissance, yang memberikan pengakuan hak individu dari setiap warganegara. Faham 

individualisme yang dikembangkan oleh Thomas Hobbes, John Locke. Jean Jacques 

Rousseau, Herbert Spencer, dan H.J. Laski, telah mewarnai seluruh aspek kehidupan 

bangsa-bangsa Barat dan menjadi nilai dasar dari sistem politik demokrasi yang 

berkembang, setelah bangsa-bangsa tersebut mengalami penindasan oleh para penguasa 

absolut dalam negara monarki absolut. Menurut faham individualisme, negara ialah 

masyarakat hukum yang disusun atas dasar kontrak antara seluruh individu dalam 

masyarakat (social contract).     

    Aliran kedua adalah faham kolektivisme, yang tidak mengakui hak-hak 

dan kebebasan individu, beranggapan persatuan yang dilandaskan pada ikatan  kesamaan 

ideologi atau keunggulan ras sebagai dasar  dalam penyusunan negara yang terdiri atas 

pimpinan atau partai sebagai suprastruktur dan masyarakat madani sebagai struktur. 

Faham kolektivisma kemudian cenderung berkembang menjadi pemerintah diktator 

totaliter seperti dialami bangsa Jerman di bawah Hitler, Uni Soviet di bawah 

pemerintahan komunis, Italia di bawah Mussolini, dan RRC di bawah pimpinan Mao Ze-

dong.  

Faham kolektivisme mempunyai beberapa cabang pemikiran, diantaranya yang 

dikenal sebagai   teori kelas (class theory) yang dikembangkan oleh Marx, Engels dan 

Lenin. Negara dianggap sebagai alat oleh  suatu kelas untuk menindas kelas yang lain. 

Negara ialah alat golongan yang mempunyai kedudukan ekonomi kuat untuk menindas 

golongan atau kelas ekonomi lemah. Negara kapitalistik adalah alat golongan bourgeoisi 

untuk menindas kaum buruh, oleh karena itu para Marxis menganjurkan revolusi politik 

kaum buruh dan kelompok tertindas lainnya untuk merebut kekuasaan negara dan 

menggantikan kaum bourgeoisi.  Cabang yang lain adalah seperti yang diajarkan oleh 

Spinoza, Adam Mueller, Hegel dan Gramschi yang dikenal sebagai  teori integralistik. 

Menurut pandangan teori ini,  negara didirikan buknalaah  untuk menjamin kepentingan 

individu atau golongan, akan tetapi menjamin masyarakat seluruhnya sebagai satu 

kesatuan. Negara adalah suatu masyarkat  yang integral, segala  golongan, bagian dan 

anggotanya satu dengan lainnya dan merupakan kesatuan masyarakat yang organis  Yang   6

terpenting dalam kehidupan bernegara menurut teori integral adalah kehidupan dan 

kesejahteraan bangsa seluruhnya.  

 

Hadirin dan  wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

 

Harus kita fahami, gerakan kemerdekaan Indonesia memandang faham 

individualisme yang dipeluk oleh bangsa-bangsa Barat adalah sumber dari kapitalisme, 

kolonialisme/imprealisme yang mereka tentang habis-habisan. Para  founding fathers 

nampaknya mempunyai interpretasi yang berbeda tentang faham kekeluargaan. Bung 

Karno yang menangkap  kekeluargaan bangsa Indonesia lebih dari dinamika dan 

semangatnya. Hatta memaknai kekeluargaan secara  etis. Sedangkan  Prof. Soepomo 

menafsirkan kekeluargaan lebih sebagai konsep organis-biologis. Hampiran meta-

teoretikal yang berbeda tersebut menghasilkan interpretasi yang berbeda pula tentang 

konsep kekeluargaan. Bung Karno menginterpretasikan kekeluargaan sebagai semangat 

gotong royong, Bung Hatta memandang kekeluargaan secara etis sebagai interaksi sosial 

dan kegiatan produksi dalam kehidupan desa, yang bersifat tolong menolong antar 

sesama.             

  Dasar dan bentuk susunan susunan suatu negara secara teoritis berhubungan erat 

dengan riwayat hukum dan stuktur sosial dari suatu bangsa. Karena  itulah setiap negara 

membangun susunan negaranya selalu dengan memperhatikan kedua konfigurasi politik, 

hukum dan struktur sosialnya. Atas dasar pemikiran tersebut, Soepomo  dalam rapat 

BPUPK tanggal 31 Mei 1945 mengusulkan agar sistem pemerintahan negara Indnesia 

yang akan dibentuk “… harus berdasar atas  aliran fikiran negara yang integralistik, 

negara yang bersatu dengan seluruh rakyatnya, yang mengatasi seluruh golongan-

golongannya  dalam lapangan apapun” (Setneg, 1998: 55).  Dalam negara yang 

integralistik tersebut, yang  merupakan sifat tata pemerintahan yang asli Indonesia, 

menurut Soepomo, para pemimpin bersatu-jiwa dengan rakyat dan pemimpin wajib 

memegang teguh persatuan dan menjaga keseimbangan dalam masyarakatnya. Inilah 

interpretasi Soepomo tentang konsep manunggaling kawulo lan gusti. Persatuan antara 

pemimpin dan rakyat, antara golongan-golongan rakyat, diikat oleh semangat yang dianut 

oleh masyarakat Indonesia, yaitu semangat kekeluargaan dan semangat gotong-royong.   7

Dalam pemikiran organis-biologis Soepomo, kedudukan pemimpin dalam negara 

Indonesia dapat disamakan dengan kedudukan seorang Bapak dalam keluarga.    

  Hatta, berbeda dengan Sukarno dan Soepomo, menerjemahkan faham 

kolektivisme sebagai interaksi sosial dan proses produksi di pedesaan Indonesia. Intinya 

adalah semangat tolong menolong atau gotong royong. Karena itu dalam pemikiran 

Hatta, kolektivisme dalam konteks Indonesia mengandung dua elemen pokok yaitu milik 

bersama dan usaha bersama. Dalam masyarakat desa tradisional, sifat kolektivisme a la 

Indonesia tersebut nampak dari kepemilikan  tanah bersama yang dikerjakan bersama. 

Jadi, kolektivisme oleh Hatta diterjemahkan menjadi kepemilikan kolektif atas alat-alat 

produksi, yang diusahakan bersama untuk memenuhi kebutuhan bersama (Hatta, Bulan 

Bintang, 138-144). 

 

Hadirin dan Wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

 

  Demokrasi asli  Indonesia yang merupakan kaidah dasar penyusunan negara 

Indonesia masih mengandung dua unsur lain, yakni rapat atau syura, suatu forum untuk 

musyawarah, tempat mencapai kesepakatan yang ditaati oleh semua, dan massa protest, 

suatu cara rakyat untuk menolak tindakan tidak adil oleh penguasa. Negara kekeluargaan 

dalam versi Hatta, yang disebutnya  Negara Pengurus, adalah proses suatu wadah 

konstitusional untuk mentransformasikan demokrasi asli tersebut ke konteks moderen 

(Rasuanto, Kompas, 1999). Pada negara moderen, lembaga syura ditransformasikan 

menjadi majelis permusyawaratan rakyat dan badan perwakilan rakyat, tradisi massa 

protest merupakan landasan bagi kebebasan hak berserikat, hak berkumpul, dan hak 

menyatakan pendapat, dan kolektivisme diwujudkan dalam bentuk  ekonomi nasional 

yang berasaskan kekeluargaan, dalam bentuk koperasi serta tanggungjawab pemerintah 

dalam menciptakan keadilan dalam kegiatan ekonomi rakyat.  

Dalam perkembangan negara kekeluargaan tersebut, Hatta telah memprediksikan 

akan terjadinya tarikan kearah semangat individualisme yang semakin kuat dalam segala 

kehidupan rakyat, khususnya  dalam ekonomi. Individualisme, menurut Hatta, jangan 

dilawan dengan kembali ke kolektivisma tua, melainkan dengan “mendudukkan cita-cita 

kolektivisma itu pada tingkat  yang lebih tinggi dan moderen, yang lebih efektif dari 

individualisme“ (Hatta, Demokrasi Ekonomi, UI Press, 192, 147).       8

  Dari notulen rapat-rapat Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan 

(BPUPK) ketika membahas dasar negara pada 28 Mei - 1 Juli dan dari 10 - 17 Juli 1945, 

dan rapat-rapat Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada 18-22 Agusutus 

1945, dapat kita ikuti perkembangan pemikiran para pemimpin bangsa tentang dasar 

negara (Setneg, 1998: 7-147). Bung Karno,  bung Hatta dan Prof. Soepomo adalah tiga 

tokoh yang menyatakan pembentukan negara Repbulik Indonesia didasarkan atas corak 

hidup bangsa Indonesia yaitu kekeluargaan, yang dalam wacana gerakan pro-proklamasi 

kemerdekaan diartikan sama dengan kolektevisme.  

   

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan. 

Sistem Pemerintahan Sendiri 

Setelah MPR mengesahkan  amandemen ketiga dan keempat UUD 1945, sistem 

pemerintahan negara Indonesia berubah menjadi sistem presidensial. Perubahan tersebut 

ditetapkan dengan Pasal 1 ayat (2) UUD baru. MPR tidak lagi merupakan perwujudan 

dari rakyat dan bukan  locus of power,  lembaga  pemegang kedaulatan  negara tertinggi. 

Pasal 6A ayat (1) menetapkan “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan 

secara langsung oleh rakyat”. Dua pasal tersebut menunjukkan karakteristik sistem 

presidensial yang jelas berbeda dengan  staats fundamental norm yang tercantum dalam 

Pembukaan dan diuraikan lebih lanjut dalam Penjelasan UUD 1945. 

Sistem presidensial  tidak mengenal adanya lembaga pemegang supremasi 

tertinggi. Kedaulatan negara dipisahkan (separation of power)  ke 3 cabang yakni 

legislatif, eksekutif dan yudikatif, yang secara ideal diformulasikan sebagai trias politica 

oleh Montesquieu. Presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat untuk masa 

kerja yang lamanya ditentukan oleh konstitusi. Konsentrasi kekuasaan berada pada 

Presiden sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan. Dalam sistem presidensial 

para menteri adalah pembantu-pembantu presiden yang diangkat dan bertanggungjawab 

kepada Presiden.  

Apakah amandemen pasal 1 ayat (2) dan pasal 6A, yang merupakan kaidah dasar 

baru sistem pemerintahan negara Indonesia, akan membawa bangsa ini semakin dekat 

dengan cita-cita para  perumus konstitusi,   suatu pemerintahan konstitusional yang 

demokratis, stabil dan efektif untuk mencapai tujuan negara? Apakah sistem   9

pemerintahan negara yang tidak konsisten dengan harapan para perancang konstitusi 

seperti tercantum dalam Pembukaan UUD 1945 akan menjamin kelangsungan kehidupan 

bernegara bangsa Indonesia?  

  Ternyata tafsiran Panja Amandemen UUD 1945, yang dibentuk MPR, tentang 

sistem pemerintahan negara berbeda dengan pemikiran dan cita-cita para perancang 

Konstitusi Pertama Indonesia. Bila dipelajari secara mendalam  notulen lengkap rapat-

rapat BPUPK sekitar 11 – 15 Juli 1945 dan PPKI pada 18 Agustus 1945 yang terdapat 

pada Arsip A.G. Pringgodigdo dan Arsip A.K. Pringgodigdo (Arsip AG-AK-P), kita 

dapat menyelami  kedalaman pandangan para  founding fathers tentang sistem 

pemerintahan negara.  

Arsip AG-AK-P yang selama hampir 56 tahun hilang baru-baru ini diungkapkan 

kembali oleh R.M. Ananda B. Kusuma, dosen Sejarah Ketatanegaraan Fakultas Hukum 

U.I., dalam sebuah monograf berjudul “Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945” terbitan 

Fakultas Hukum U.I. (2004). Kumpulan notulen otentik tersebut memberikan gambaran 

bagaimana sesungguhnya sistem pemerintahan demokratis yang dicita-citakan para 

perancang Konstitusi Indonesia.     

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang sayamuliakan. 

Notulen rapat-rapat BPUPKI dan PPKI mulai pertengahan Mei sampai Juli 1945 

memberikan gambaran betapa mendalam dan tinggi mutu diskusi para Bapak Bangsa 

tentang sistem pemerintahan. Pada sidang-sidang tersebut, Prof. Soepomo, Mr. Maramis, 

Bung Karno dan Bung Hatta mengajukan pertimbangan-pertimbangan filosofis dan hasil 

kajian empiris untuk mendukung  keyakinan mereka bahwa Trias Politica a la 

Montesqieue bukanlah sistem pembagian kekuasaan yang paling cocok untuk 

melaksanakan kedaulatan rakyat. Bahkan,  Supomo-Iin dan Sukarno-Iin, Iin artinya 

Anggota yang Terhormat,  menganggap trias politica sudah kolot dan tidak dipraktekkan 

lagi di negara Eropah Barat.   

Pada rapat Panitia Hukum Dasar, bentukan BPUPKI, tanggal 11 Juli 1945 dicapai 

kesepakatan bahwa Republik Indonesia tidak akan menggunakan sistem parlementer 

seperti di Inggris karena merupakan penerapan dari pandangan individualisme. Sistem 

tersebut dipandang tidak mengenal pemisahan kekuasaan secara tegas. Antara cabang 

legisltatif dan eksekutif terdapat  fusion of power karena kekuasaan eksekutif sebenarnya   10

adalah „bagian“ dari kekuasaan legislatif. Perdana Menteri dan para menteri sebagai 

kabinet yang kolektif adalah anggota parlemen.  

Sebaliknya, sistem Presidensial dipandang tidak cocok untuk Indonesia yang baru 

merdeka karena sistem tersebut mempunyai tiga kelemahan. Pertama, sistem presidensial 

mengandung resiko konflik berkepanjangan antara  legislatif – eksekutif.  Kedua, sangat 

kaku karena presiden tidak dapat diturunkan  sebelum masa jabatannya berahir. Ketiga, 

cara pemilihan “winner takes all” seperti dipraktekkan di Amerika Serikat bertentangan 

dengan semangat dbemokrasi.     

Indonesia yang baru merdeka akan menggunakan „sistem sendiri“ sesuai usulan 

Dr. Soekiman, anggota BPUPK dari Yogyakarta, dan Prof. Soepomo, Ketua Panitia Kecil 

BPUPK.  Para ahli Indonesia menggunakan terminologi yang berbeda untuk menamakan 

sistem khas Indonesia tersebut. Ismail Suny  menyebutnya Sistem Quasi-presidensial, 

Padmo Wahono menamakannya Sistem Mandataris, dan Azhary menamakannya Sistem 

MPR.  Dalam klasifikasi Verney, sistem yang mengandung karakteristik sistem 

presidensial dan parlementer disebut sistem semi-presidensial.  

Sistim pemerintahan demokratis yang dirumuskan oleh para perancang UUD 

1945 mengandung beberapa ciri sistem presidensial dan sistem parlementer. “Sistem 

sendiri” tersebut mengenal pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabang legislatif dan 

eksekutif, yang masing-masing tidak boleh saling menjatuhkan, Presiden adalah eksekutif 

tunggal yang memegang jabatan selama lima tahun dan dapat diperpanjang kembali, serta 

para menteri adalah pembantu yang diangkat dan bertanggungjawab kepada Presiden, 

adalah ciri dari sistem presidensial.  Sistem pemerintahan khas Indonesia juga 

mengandung karakteristik sistem parlementer, diantaranya MPR ditetapkan sebagai locus 

of power yang memegang supremasi kedaulatan negara tertinggi, seperti halnya Parlemen 

dalam sistem parlementer. Kedaulatan negara ada pada rakyat dan dipegang oleh MPR 

sebagai perwujudan seluruh rakyat. Pada masa-masa awal negara Indonesia, para 

perancang memandang pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung masih 

belum dapat dilakukan mengingat tingkat pendidikan masih rendah serta infrastruktur 

pemerintahan belum tersedia. Karena itu ditetapkan Presiden dan Wakil Presiden dipilih 

secara tidak langsung oleh lembaga perwujudan seluruh rakyat yaitu MPR     11

Presiden yang menjalankan kekuasaan  eksekutif adalah mandataris MPR, 

sedangkan DPR adalah unsur dari MPR yang menjalankan kekuasaan legislatif 

(legislative councils).  Presiden tidak dapat menjatuhkan DPR, sebaliknya DPR tidak 

dapat menjatuhkan Presiden. Bersama-sama Presiden dan DPR menyusun undang-

undang.  

   

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan. 

Pada notulen rapat tanggal 11-15 Juli  BPUPKI dan rapat PPKI tanggal 18 

Agustus 1945 dapat kita ikuti perkembangan pemikiran tentang kedaulatan rakyat yang 

dilaksanakan oleh Majelis Permusyawartan  Rakyat sebagai penjelmaaan dari seluruh 

rakyat Indonesia yang memiliki konfigurasi social, ekonomi dan geografis yang amat 

kompleks. Karena itu MPR harus mencakup   wakil-wakil rakyat yang dipilih, DPR, 

wakil-wakil daerah, serta utusan-utusan golongan dalam masyarakat. Dengan kata lain, 

MPR harus merupakan wadah multi-unsur, bukan lembga bi-kameral. 

Bentuk MPR sebagai majelis permusyawaratan-perwakilan dipandang lebih 

sesuai dengan corak hidup kekeluargaan  bangsa Indonesia dan lebih menjamin 

pelaksanaan demokrasi politik dan ekonomi  untuk terciptanya keadilan sosial, Bung 

Hatta menyebutnya sebagai ciri demokrasi Indonesia.  Dalam struktur pemerintahan 

negara, MPR berkedudukan sebagai  supreme power dan penyelenggara negara yang 

tertinggi. DPR adalah bagian dari MPR yang berfungsi sebagai  legislative councils atau 

assembly. Presiden adalah yang menjalankan tugas MPR sebagai kekuasaan eksekutif 

tertinggi, sebagai mandataris MPR.  

Konfigurasi MPR sebagai pemegang kekuasaan tertinggi tersebut dipandang para 

Bapak Bangsa sebagai ciri khas Indonesia dan dirumuskan setelah mempelajari 

keunggulan dan kelemahan dari sistem-sistem yang ada.  Sistem majelis yang tidak bi-

kameral dipilih karena dipandang lebih sesuai dengan budaya bangsa dan lebih mewadahi 

fungsinya sebaga lwmbaga permusyawaratan perwakilan. 

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan. 

 

Karena Arsip AG-AK-P yang merupakan sumber otentik tentang sistem 

pemerintahan negara baru saja terungkap, mungkin saja Panja MPR, ketika mengadakan 

amandemen UUD 1945, tidak memiliki referensi yang jelas tentang sistem pemerintahan   12

sebagaimana ditetapkan dalam UUD 1945.  Kalau pemikiran para perancang konstitusi 

tentang kaidah dasar dan sistem pemerintahan negara sebagaimana tercatat pada notulen 

otentik tersebut dijadikan referensi, saya yakin bangsa Indonesia tidak akan melakukan 

penyimpangan konstitusional untuk ketiga kalinya.  Susunan pemerintahan negara yang 

mewujudkan kedaulatan rakyat pada suatu Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam 

pandangan Bung Karno adalah satu-satunya sistem yang dapat menjamin terlaksananya 

politiek economische democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial.  

Sebagai penjelmaan rakyat dan merupakan pemegaang supremasi kedaulatan,  

MPR adalah penyelenggara pemerintahan negara tertinggi, “pemegang” kekuasaan 

eksekutif dan legislatif. DPR adalah bagian dari MPR yang menjalankan kekuasaan 

legislatif sedangkan Presiden adalah mandataris yang bertugas menjalankan kekuasaan 

eksekutif. Bersama-sama, DPR dan Presiden menyusun undang-undang. DPR dan 

Presiden tidak dapat saling menjatuhkan  seperti pada sistem parlementer maupun 

presidensial. Sistem semi-presidensial tersebut yang mengandung keunggulan sistem 

parlementer dan sistem presidensial dipandang mampu menciptakan pemerintahan negara 

berasaskan kekeluargaan dengan stabilitas dan efektifitas yang tinggi.  

 

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

 

Berbeda dengan pemikiran BPUPK dan PPKI sebagai perancang konstitusi, para 

perumus amandemen UUD 1945, karena tidak menggunakan sumber-sumber otentik, 

serta merta menetapkan pemerintahan negara Indonesia sebagai sistem presidensial. 

Padahal pilihan para  founding fathers tidak dilakukan secara gegabah,  tetapi didukung 

secara empiris oleh penelitian Riggs di 76  negara Dunia Ketiga, yang menyimpulkan 

bahwa pelaksanaan sistem presidensial  sering gagal karena konflik eksekutif – legislatif 

kemudian berkembang menjadi  constitutional deadlock. Karenanya sistem presidensial 

kurang dianjurkan untuk negara baru. Notulen otentik rapat BPUPK dan PPKI 

menunjukkan betapa  teliti pertimbangan para Pendiri Negara dalam menetapkan sistem 

pemerintahan negara. Pemahaman mereka terhadap berbagai sistem pemerintahan 

ternyata sangat mendalam dan didukung oleh referensi yang luas, mencakup sebagian 

besar negara-negara di dunia.    13

Mungkin penjelasan Prof. Dr. Soepomo pada rapat PPKI  tanggal 18 Agustus 

1945, beberapa saat sebelum UUD 1945 disahkan, dapat memberi kita gambaran tentang 

sistem pemerintahan khas Indonesia yang dirumuskan oleh para perancang konstitusi: 

“Pokok pikiran untuk Undang Undang Dasar, untuk susunan negara, ialah begini. 

Kedaulatan negara ada ditangan rakyat, sebagai penjelmaan rakyat, di dalam suatu badan yang 

dinamakan di sini: Majelis Permusyawaratan Rakyat. Jadi Majelis Permusyawaratan Rakyat 

adalah suatu badan negara yang memegang kedaulatan rakyat, ialah suatu badan yang paling 

tinggi, yang tidak terbatas kekuasaannya.     

  Maka Majelis Permusyawaratan Rakyat yang memegang kedaulatan rakyat itulah yang 

menetapkan Undang Undang Dasar, dan Majelis Permusyawaratan itu yang mengangkat Presiden 

dan Wakil Presiden. 

  Maka Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan garis-garis besar haluan negara ... 

Presiden tidak mempunyai politik sendiri, tetapi mesti menjalankan haluan negara yang telah 

ditetapkan, diperintahkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.  

  Disamping Presiden adalah Dewan Perwakilan Rakyat … badan yang bersama-sama 

dengan Presiden, bersetujuan dengan Presiden, membentuk Undang-Undang, jadi suatu badan 

legislatif ... „ 

   

Demikianlah pokok-pokok fikiran para  perancang UUD 1945 tentang susunan 

pemerintahan negara yang dipandang mampu mengatasi ancaman diktarorial partai pada 

sistem parlementer atau bahaya „political paralysis  “ pada sistem presidensial, apabila 

presiden terpilih tidak didukung oleh partai mayoritas yang menguasai DPR. Para 

penyusun konstitusi menamakannya „Sistem Sendiri“. Ahli politik menamakannya sistem 

semi-presidensial. Bahkan Indonesia, menurut Blondel, pernah menerapkan sistem 

semipresidensial eksekutif ganda (semi-presidential dualist  model) pada masa-masa awal 

dengan adanya Presiden sebagai Kepala Negara dan Perdana Menteri sebagai Kepala 

Pemerintahan.   

Para perancang konstitusi seperti Prof. Soepomo sudah mengingatkan kita semua, 

untuk memahami konsitusi tidak  cukup hanya dibaca dari yang tertulis pada pasal-

pasalnya, tapi harus diselami dan difahami jalan fikiran para perancangnya serta konteks 

sejarah yang melingkunginya. Sejalan dengan itu Edwin Meese III mengingatkan, satu-

satunya cara yang  legitimate untuk menafsirkan konstitusi  adalah dengan memahami 

keinginan yang sesungguhnya dari mereka yang merancang dan mengesahkan hukum 

dasar tersebut. Nampaknya peringatan-peringatan  tersebut diabaikan ketika amandemen 

UUD 1945 dilakukan.    

 

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

 

Mencari Sistem Pemerintahab      14

  Sekarang semakin jelas prediksi para  Bapak Bangsa dan Pendiri Negara yang 

meragukan kemampuan Sistem Presidensial dalam lingkongan politik yang 

terfragmentasi.  Karena itu proses bagi  bangsa Indonesia proses pencarian Sistem 

Pemerintahan Negara yang paling sesuai dalam arti paling mampu menciptakan stabilitas 

politik yang merupakan prasyarat utama dalam pembangunan sistem pemerintahan 

negara yang efektif dan mantap asih harus belum berakhir.  

  Proses pencarian itu pernah dan masih akan dialami oleh banyak bangsa di dunia. 

Amerika Serikat, yang dikenal sebagai contoh negara yang memiliki Sistem Presidensial 

yang paling mantap di dunia,  telah mengalami dan menjalani proses pencarian tersebut 

sekitar 100 tahun setalah Sistem Presidensial diterapkan dalam lingkungan politik 

Amerika Serikat yang ketika itu memiliki 7 partai. Dari tulisan-tulisan Woodrow Wilson 

(1879 dan 1884), Alexander Hamilton (1787)  dan James Madison (1787) yang dikenal 

dengan  The Federalist Papers dapat diikuti diskursus  nasional tentang Sistem 

Pemerintahan Negara. Wilson dalam beberapa tulisannya bahkan berusaha menyakinkan 

bangsanaya untuk menerapkan Sistem Pemerntahan Kabinet yang merupakan ciri Sistem 

Parlementer. Usulan Wilson tersebut ternyata kurang mendapat respons posisit dari para 

politisi Amerika Serikat. Sebagai bangsa besar yang amat menghargai jasa dan pemikiran 

founding fathers, rakyat Amerika memilih untuk tetap mempertahankan The Constitution 

of 1787 dan menyesuaikan dengan perkembangan bangsa dan negara secara bertahap 

melalui amandemen yang prosesnya tidak mudah. Selama 230 tahun Amerika Serikat 

telah mengadakan 27 kali amandemen, atau rata-rata 9 tahun setiap amandemen, sebagai 

tambahan atas Konstitusi yang asli. 

    Bagaimana Indonesia keluar dari kondisi political gridlock yang terjadi karena 

Cabang Eksekutif terdiri datas Presiden yang didukung oleh Partai minoritas dan Wakil 

Presiden yang  secara riil politik lebih dominan kedudukannya, sementara Badan 

Legislatif dikuasai oleh 7 partai politik yang mempunyai agenda politik yang berbeda?   

Nampaknya ada dua strategi besar yang perlu ditempuh oleh bangsa ini. Yang pertama, 

menciptakan lingkangan yang lebih dapat menjamin sistem presidensial dapat berfungsi 

dengan efektif melalui penataan partai-partai politik agar tercipta mayority rule.  Sistem 

Presidensial yang efektif akan terjamin  bila partai pemenang mempunyai posisi yang 

cukup dominan dalam Cabang Eksekutif dan  Legislatif.  Strategi kedua adalah   15

menyesuaikan sistem pemerintahan negara dengan lingkungan politik. Untuk mengelola 

lingkungan politik  terfragmentasi dapat dipilih salah satu dari bentuk sistem 

pemerintahan kolektif, diantaranya Sistem  Parlementer seperti yang diuraikan oleh 

Wilson dalam tulisannya ”Cabinet Government in the United States” (1979)  dan Sistem 

’Cohabitation’ a la Prancis. 

  Dalam lingkungan politik Indonesia yang amat terfragmentasi, Presiden Susilo 

Bambang Yudoyono yang didukung oleh partai minoritas, walaupun mendapat dukungan 

dari 62 persen pemilih pada  Pemilu 1999, menyiasati sikap  ”kurang bersahabat” dari 

DPR yang memiliki kekuasaan politik amat besar melalui akomodasi politik dengan 

partai-partai mayoritas di DPR agar agenda pemerintahan Kabinet Indonesia Bersatu 

dapat berjalan. Kedekatan hubungan ideologis antara  para menteri yang menduduki 

posisi strategis dalam KIB dengan partai induknya di DPR diharapkan akan mampu 

memperlancar pelaksanaan berbagai agenda kerja Pemerintah. Sistem pemerintahan 

seperti tersebut dinamakan Sistem Kabinet oleh Woodrow Wilson, satu-satunya profesor 

ilmu politik yang pernah menduduki jabatan politik tertinggi  di negarinya, Presiden 

Amerika Serikat ke 28 Amerika Serikat selama 2 periode berturut-turut (1913 – 1917 dan 

1917 – 1921). Pilihan kedua, yang dapat ditempuh kalau seluruh bangsa sudah yakin 

betul bahwa Sistem Presidential adalah susunan pemerintahan negara yang terbaik bagi 

bangsa Indonesia, adalah adalah Sistem Pemerintahan  Cohabitation  seperti  diterapkan 

dalam pemerintahan Prancis, dan pada abad 21 oleh  negara Eropa Tumur seperti 

Lithuania dan Azerbaijan. Dalam Sistem Cohabitation ini Presiden sebagai Kepala 

Negara dipilih langsung oleh  rakyat dan Perdana Menteri sebagai Kepala Pemerintahan 

dipilih oleh Parlemen.  Sistem ini diterapkan di Prancis oleh Presiden De Gaulle dan 

Mitterand yang tidak mempunyai cukup dukungan di Parlemen. Pada Pemerintahan 

Presiden Chirac digunakan sistem semi-presidensial karena Presiden dan Perdana 

Menteri yang ditunjuk oleh Parlemen berasal dari partai yang sama.   

     Forum Rektor Indonesia yang merupakan organisasi 2680 PT di seluruh Indonesia 

Konvensi Kampus ke III di Yogyakarta  pada 11-12 Juni 2006 mengusulkan agar 

dilakukan kaji ulang terhadap UUD hasil amandemen setelah mengindentifkasi berbagai 

krisis sosial, ekonomi dan politik yang dihadapi oleh bangsa sejak UUD terebut 

dilaksanakan. Usul tersebut nampaknya nmendapat sambutan yang cukup luas baik dari   16

Pemerintah, DPD, MPR serta dari berbagai kelompok masyarakat. Melihat realitas 

tersebut, nampaknya bangsa  ini harus bekerja keras dalam pencariannya menemukan 

sistem pemerintahan negara yang memiliki kemampuan dalam merealisasikan cita-cita 

para pendiri bangsa yaitu suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap 

bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, untuk memajukan kesejahteraan 

umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut serta melaksanakan ketertiban dunia 

yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. 

Hadirin dan wisudawan-wisudawati yang saya muliakan, 

 

  Demikianlah ulasan saya tentang sistem pemerntahan negara yang sedang dicari 

oleh bagnsa Indonesia.  Pemiiihan sistem pemerintahan negara erlu kita lakukan dengan 

amat hati-hati, harus dilakukan dengan niat luhur untuk mencari sistem yang terbaik bagi 

negara dan rakyat, serta selalu dalam  kerangka upaya untuk merumuskan sistem 

pemerintahan negara yang paling sesuai dengan  staatsfundamental norm atau  landasan 

dasar negara sebagaimana tercantum dalam Pembukaan UUD 1945.  

Dalam perjalanan bangsa Indonesia selama 61 tahun telah beberapa kali dilakukan 

pergantian UUD yang telah menyebabkan perkembangan kurang positif dalam perjalanan 

negara dan bangsa. Agar pengalaman pahit seperti itu tidak lagi terjadi dimasa depan, 

saya ingin menghimbau melalui Majelis ini agar para pemimpin bangsa selalu berhati-

hati dalam melakukan perubahan-perubahan atas UUD yang merupakan hukum tertinggi 

di negara ini. Apabila UUD 1945 sebagai  hukum dasar, perubahan harus dilakukan 

sebagai adendum terhadap naskah asli. Dengan cara demikian barulah kita dapat dengan 

bangga menyatakan kita adalah bagsa besar yang menghargai para Founding Fathers 

yang telah meneteskan keringat dan airmata dan mencurahkan darah mereka untuk 

mendirikan Negara Kesatuan Republik Indonesia.  

  Terima kasih atas perhatian dan kesabaran Bapak-bapak dan Ibu-ibu sekalian 

mengikuti orasi dalam rangka memperingati Dies Natalis ke 40 Universitas Pancasila dan 

Selamat Berbahagia kepada para wisudawan dan wisudawati sekalian. 

 

Billahi taufik wal hidayah, 

 

Wassala mualaikum warahmatullahi wabarakatuh.   17

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DAFTAR PUSTAKA 

 

Asshiddiqie, Jimly,  Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Jakartra, Mahkamah 

Konstitusi Indonesia dan PSHTN, Fakultas Hukum, Univesitas Indonesia, 2004. 

 

_______________,  ”Membumikan Pancasila dan UUD 1945 Pasca Reformasi”. 

Makalah dismapaikan pada Konvensi Kampus III Forum Rektor Indonesia di 

Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 11-12 Juli 2006. 

 

Bahegot, Walter,  The English Constitution: The Cabinet. London, Oxford University 

Press, 1961. 

 

Blondel, Jean, “Dual Leadership in the Contemporary World”, dalam Dennis Kavanagh 

dan Geene Peele, eds., Comparative Government and Politics: Essays in Honour of 

S.E. Finer. London, Heinemann, 1984. 

 

Dahl, Robert A., Democracy in the United States: Premise and Performance, 2nd

 ed., 

Chicago: Rand McNally, 1972. 

 

Duverger, Maurice, ‘A New Political System Model: Semi-presidential Government’, 

European Journal of Political Research, 8/1, June, 1982. 

 

Feith, Herbert,  The Decline of Constitutinal Democracy in Indonesia. Ithaca, N.Y., 

Cornell Unversity Press, 1962. 

 

Gramschi, Antonio, Negara dan Hegemoni. Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2003. 

 

Imawan, Riswanda, Partai Politik Di Indonesia: Pergulatan Setengah Hati Mencari Jati 

Diri. Yogyakarta, Universitas Gadjah Mada, 2004 

  

Hatta, Mohammad, Demokrasi Kita, Jakarta, Pustaka Rakyat, 1966. 

  

Laski, Harold J., The American Presidency: An Interpretation. New York: Harper and 

Brothers, 1940. 

   18

Kantor, Henry, “Efforts Made by Various Latin American Countries to Limit the Power 

of the President”, dalam Thomas V. DiBacco, ed.,  Presidential Power in Latin 

American Politics, New York, Praeger, 1977. 

 

Kriegel, Leonard. Essential Works of the Founding Fathers.  New York: Bantam Book, 

1964 

 

Kusuma, Ananda B.,  Lahirnya UUD 1945. Jakarta, Fakultas Hukum, Universitas 

Indonesia, 2004. 

 

Linz, Juan J. “The Virtues of Parlementarianism”, Journal of Democracy,
, Fall 1990.  

 

Rasuanto, Bur, “Negara Kekeluargaan: Soepomo Vs. Hatta, Kompas, edisi   ,1998. 

 

Riggs, Fred N., The Survival of Presidentialism in America: Para-constitutional 

Practices”, International Political Science Review, 9/4. October, 1988. 

 

Sekretariat Negara R.I., Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan 

(BPUPK) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia 28 Mei – 22 Agustus 

1945. Jakarta, Sekretariat Negara R.I., 1998. 

 

Simandjuntak, Marsillam, Pandangan Negara Integralistik, Jakarta, Grafiti Press, 1994. 

 

Swasono, Sri-Edi, Kebersamaan dan Asas Kekeluargaan, Jakarta, UNJ Press, 2004. 

 

Tambunan, A.S.S., Politik Hukum Berdasarkan UUD 1945, Jakarta, Puporis Publishers, 

2002. 

 

Tjokrowinoto, Mulyarto,  Distorsi Reformasi: Suatu Kajian Kritis Terhadap Proses 

Reformasi. Yogyakarta, Universitas Gadjah Mada, 2003.